日本的利益集团 |
| 利益集团是指那些为追求共同利益而采取一致行动的个人集合体，其行动绝大多数是通过各种方式影响政府决策过程以保护或扩大自己的利益，因而也被称做压力集团，由此形成的政治现象被称作“压力政治”。在战后日本，利益集团逐渐成为影响决策过程的政治主体，尽管它并非是正式的决策成员，但由利益集团、有关省厅及国会议员构成的“次级政府”却支配了特定领域的政策制定及其实施过程。
第一节 利益集团的类型 一、工商业利益集团 毋庸置言，工商业利益集团在政治过程中的影响力最大，这不仅因为工商业集团拥有雄厚的政治资金，更重要的是工商业在工业化国家中的地位（即企业必须正常履行建筑住宅、加工食品、运输人员与货物、提供就业、发展对外贸易与投资等职能，否则社会将发生混乱，政府也随之垮台），使得政府的政策制定者历来十分注意工商业界的要求。这样一来，就使政治过程容易置于工商业界的特别影响之下，致使一些经济界领导人拥有协商和实际参与政府政策制定的特殊权利。但工商业利益集团本身并非铁板一块，相互之间也存在着竞争与对立。在日本，工商业利益集团大致可分成三个层次的组织，而且每个层次的政治影响力以及施加政治影响力的渠道也有所不同。 工商业界最高层次的组织是被称作“财界”的、表面上代表工商业界整体利益的四个团体，即“经济团体联合会”（简称“经团联”）、“日本经营者团体联盟”（简称“日经联”）、日本商工会议所（简称“日商”）、“经济同友会”（简称“同友会”）。这些团体相互之间关系密切，其成员也多重复，但又具有不同的组织机构与功能。 “经团联”在财界四团体中的作用最大，其会长被称作“财界总理”。该团体成立于1946年8 月，最初由大企业经济团体与中小企业经济团体联合组成，1952年代表中小企业利益的“日商”退出“经团联”后，“经团联”遂变成以大企业为中心的经济团体。“经团联”的会长、副会长、理事均为各大财团的主要负责人，他们分别代表着不同的产业团体和企业组织。 “经团联”设有会长会议（由会长、副会长组成）、常任理事会和评议员会（由财界元老组成），此外还设有30多个常设委员会和调查会。常设委员会涉及国民经济的主要领域，负责对特定经济问题进行研究并提出对策，其委员长也均由财界首脑人物或大企业领导人担任，调查会主要负责起草“经团联”提交政府的报告书和意见书。 “经团联”作为财界的核心团体，其主要任务是“凝聚经济界的总意志、动员经济界的总智慧、左右政府的内外政策、贯彻经济界的总要求”。从表面上看，该团体代表了整个工商业界的利益，某些现象也反映了“经团联”拥有这种整合能力，例如“经团联”通常是代表整个日本工商业界对内对外进行交涉，而且工商业界公开的政治捐款是通过“经团联”组织的“国民政治协会”（1975年以前称“国民协会”）进行的，但实际上“经团联”主要代表大企业的利益。 “日经联”被称作财界的劳资对策本部，日本的劳资政策及劳资立法大多是在该组织的直接参与下制定的。战后初期面对工人运动迅速发展的状况，企业主准备成立一个处理劳工问题的全国性组织，但在美国占领当局的干预下，“日经联”直到1948年 4月才得以成立。该团体在同年提交政府的一份意见书中声称“企业经营者要采取断然措施行使经营权，并建立企业经营者的自主体制”。“日经联”的成员包括地方企业主团体（如关东经营者协会、北海道经营者协会等）和同行业企业主协会（如钢铁经营者协会、矿山经营者协会等），1982年时，参加“日经联”的企业主团体有100 个，其中地方团体47个，行业团体53个，隶属企业有29万余家。 “日经联”设有会长、副会长、常任理事会和政策委员会。常任理事会和政策委员会不定期召开会议，随时研究和审议提交政府的各种建议和要求。“日经联”每年5 月定期召开成员大会，决定年度活动计划、预算及决算。并另行召开临时成员大会，专门讨论和决定“春斗”（日本工会团体每年春季组织的提高工资斗争活动）对策。 “日商”的历史比较悠久，成立于1878年，当时称商法会议所，是向政府反映产业界意见的团体。战后曾一度加入“经团联”，1952年藤山爱一郎恢复公职活动后为追求“日商”的独立性以及不满“经团联”的内外政策主张，遂率“日商”脱离“经团联”，并与后者处于对立状态。但随着日本经济的迅速发展，尽管“日商”有自己的活动领域，但同“经团联”的利益逐渐趋于一致。 “日商”是以市町村设立的商工会议所为会员的团体组织，80年代时分布在全国各地的基层组织共有478 个，其中三分之二为人口不满10万的小城镇的商工会议所，因而“日商”向政府提出的建议与要求大多代表了中小企业的利益。例如“日商”提出的《中小企业事业领域调整法》就是为防止大企业向中小企业经营领域渗透、保护中小企业利益的法案。尽管如此，“日商”的领导权是掌握在大垄断资本的手里，例如原“新日铁”董事长永野重雄、伊藤忠商社董事长濑岛龙三等先后担任过“日商”的最高领导职务。 “同友会”与其他三个财界团体不同，它是由财界头面人物以个人身份参加的团体，专门负责经济政策的研究与制定，被称作“财界参谋部”。该团体成立于1946年 4月，最初是由一批年轻经营者组成，并提出了“企业经营民主化方针”、建立有工会代表参加的“企业经营协议会”等激进主张。但随着其成员的高龄化以及该团体本身的局限性，其进步性逐渐消失，社会影响力也低于其他财界团体。 在所有的利益集团中，财界的政治影响力是最大的。在1994年对247 个全国性社会团体实施的舆论调查中，“经团联”、“同友会”、“日经联”、“日商”在20个对政治过程影响力最大的团体中分别排名第1、2、4、5位。（1） 财界四团体对政治过程施加影响的渠道主要是通过执政党以及政府的首脑。 工商业界中间层次的组织是被称作“业界”的行业团体，诸如日本钢铁联盟、石油联盟、日本矿业协会、日本纺织协会、日本造船工业会、日本汽车工业会、全国银行协会联合会、日本化学工业会、日本纤维产业联盟、全国建筑业协会等。这些团体在有关经济政策领域具有较强的发言权，它们对政治过程施加影响的渠道主要是执政党的决策部门、国会中有关常设委员会以及有关政府省厅。 工商业界的基层组织是中小企业团体。这些为数甚多的团体大多是在政府的法令下由上而下组建的，例如1957年根据《中小企业团体法》建立的中小企业团体中央会、1957年根据《环境卫生法》建立的环境卫生同行组合联合会、1962年根据《商店街振兴组合法》建立的商店街组合联合会等。这种自上而下的组织方式一方面决定了中小企业团体与行政机构具有密切的联系，另一方面也使中小企业团体带有明显的政策受益团体的色彩。但近年来，由于政局的不断变化，各党为在选举中获胜，对中小企业采取各种拉拢措施，因而中小企业通过政治家对政治过程施加影响力的事例逐渐增多。例如1994年上半年针对劳动省劳动者每周工作不得超过40小时的规定，中小企业组织游说当时的非自民党政权成功，在中小企业暂缓执行劳动省的上述规定；1994年6 月自民党重新执政后，在中小企业团体的影响下，增加了1995年度政府财政预算中有关中小企业对策的费用。 如同“日美纤维纠纷”、“钢铁价格争议”、“批发零售商对立”等事件所体现的那样，在财界、业界与中小企业界之间也存在着矛盾，但其矛盾并非是对抗性的，多是因为财界团体与业界团体所关心的事务范围不同而引起的。如同前述，财界主要是从整个工商业界的立场提出利益要求，如缓和世界经济摩擦以及国际产业的协调、地域开发以及税制改革、经济结构调整以及企业生产环境的稳定、行政财政改革以及农业政策、进出口与能源问题、金融市场自由化与新技术开发等，而业界团体关心的大多是具体的生产领域和有关金融政策等；尽管从理论上讲，大企业与中小企业之间存在着结构上的对立，但一方面在日本大企业与中小企业之间大多带有系列化承包体制、即多数中小企业在生产体制上从属特定大企业，另一方面，随着《延迟支付承包金防止法》（1956年）、《中小企业事业机会确保法》（1977年）等保护性法规的制定，其对立已逐渐得到缓和。（2） 二、劳工利益集团 日本的工会组织很多，80年代以前，全国性的工会组织主要有四个，即日本劳动组合总评议会（简称“总评”）、全日本劳动总同盟（简称“同盟”）、中立劳动组合联络会议（简称“中立劳联”）和全国行业劳动组合联合（简称“新产别”）。“总评”成立于1950年 7月，其成员以“日本地方政府职员工会”、“日本教职员工会”、“全国电信电话工会”、“日本国营铁路工会”等政府机构及国营公营企业工会为中心，偏重于政治斗争，与社会党关系密切。1988年时“总评”有下属工会6621个，会员397 万；“同盟”成立于1964年，其成员以“全国纤维产业工会同盟”、“全国金属产业工会同盟”等民间大企业工会为中心，注重经济斗争和议会斗争，主张劳资合作，在政治上支持民社党。1987年“同盟”下属工会有5963个，会员210 万；“中立劳联”成立于1956年，1987年时有下属工会989个，会员164万，在政治上偏向社会党；“新产别”最早属于日本共产党领导下的“产别会议”，1949年独立出来，1987年时有下属工会76个，会员6．6万。 尽管日本的工会组织较多，单位工会团体的会员规模也较大，但工会的政治影响力并不强。一方面，工人参加工会的比例、即工会的组织率不高，1949年时参加工会的工人有666万，组织率为55．8％，但到1987年参加工会的工人上升到1127万，其组织率却下降到28％；另一方面，由于两大全国性工会组织----“总评”与“同盟”长期处于对立状态，再加上它们自己的整合能力较差，不仅造成半数以上以企业为单位的工会组织未参加任何一个全国性工会组织，即使“总评”、“同盟”的下属工会组织也各行其事，政治资源难以得到统一，因而限制了工会组织的政治影响力。 即使如此，工会组织也没有被排斥在政治过程之外。如果说70年代以前它们主要是通过在野党阻止不利于自己的利益要求的实现，那么70年代以后工会通过执政党实现自己利益要求的活动逐渐增加。这是因为随着社会结构的变化，为加强自己的社会支持基础，执政的自民党也开始接近工会组织并注意吸收它们的利益要求。与此相应，1976年16个行业工会组成“政策推进劳组会议”（1982年以该组织为中心组成“全日本民间劳组协议会”----简称“全民劳协”，拥有会员425 万），就各种政策性问题不断同执政党、政府有关部门进行会谈，并提出自己的利益要求。只是在1984年10月到1985年 9月的一年间，“全民劳协”就同政府各省厅及执政、在野党的决策机构进行过近百次会谈，提出的利益要求涉及经济政策、产业政策、物价政策、税制改革、就业政策、养老金制度、医疗制度、土地及住宅制度等13个领域。（3） 80年代末期，工会组织进入新的分化组合时期，1987年11月，“同盟”以及“中立劳联”解散，与“全民劳协”共同组成“全日本民间劳动组合联合会”（简称“联合”），拥有会员539 万。1989年11月，“总评”、“新产别”宣布解散，与“联合”组成“日本劳动组合总联合会”（亦简称“联合”），拥有会员798万，占有组织工人的65．3％。同月，共产党系统的工会组成“全国劳动组合总联合”（简称“全劳联”），拥有会员 140 万。另外，未参加“联合”、“全劳联”的社会党左派系统工会在12月组成“全国劳动组合联络协议会”（简称“全劳协”），拥有会员50万。 “联合”工会虽然在成立之初并未明显打出支持某一政党的方针，但在“非自民党”的旗号下积极主张社会党与民社党的合并，并在1993年成功地推动了包括社会、民社两党在内的细川八党派非自民党政权的出现，结束了自民党长期单独执政38年的历史，因而在1994年上半年的社会调查中，“联合”工会在20个最有政治影响力的社会团体中排名第三位，甚至高于“日经联”和“日商”。但是，1994年 6月社会党与自民党、新党魁党组成联合政权、而民社党沦为在野党并与其他在野党共同组成新进党时，使“联合”工会通过支持特定政党来扩大自己政治影响力的设想变得困难起来。即使如此，作为日本最大的工会组织及最大的社会团体之一，“联合”工会在未来的政局变动乃至政治过程中仍具有不可忽视的影响力，这从包括加藤弘一干事长在内的自民党首脑人物频频接触“联合”领导人并在1995年12月推动国会通过《机动车损害赔偿保障法修正案》、从而使“联合”工会的下属组织“全国劳动者共济生活协同组合联合会”得以进入该保险业领域的政治现象中可以看得出来。（4） 三、农业利益集团 尽管在农业领域也存在着各种各样的团体，例如全国农民总同盟、中央酪农会议、中央畜产会、日本园艺农协联合会、全国农业会议所等，但根据1948年制定的《农业协同组合法》建立的日本农业协同组合（简称“农协”）是日本最大的农业和农民团体，几乎所有的农户都被组织到“农协”中来。1985年“农协”成员为806．8万名，其中正式成员为554．2万名，准成员为252．8万名。（5） 虽然“农协”分为全国农协、地方（都道府县）农协和基层农协三级组织，但其组织结构并非是完整的金字塔型。基层农协是农户自由组织的，原则上有15名以上的农民发起并得到行政部门的认可便可以组成单位农协。这种基层农协因经营与农业生产有关的农产品收购、生产及生活资料供应、信用保险、农业生产指导、医疗福利等业务，所以也称作综合农协，1980年时共有1 万多个基层农协；地方农协除地方农协中央会外，还有经营农业经济、信用、保险、卫生保健等业务的四个联合会，即“经济联”、“信用联”、“共济联”、“厚生联”，1973年有869 个地方农协联合会。这些联合会与基层农协一样，均为地方农协中央会的成员；全国农协由农协中央会和不同业务的全国联合会----管理农产品及农业生产、生活资料贩卖业务的全国农业协同组合联合会（简称“全农”）、管理农协成员储蓄和信贷工作的“农林中央金库”（简称“农林中金”）、经营农协成员保险业务的全国保险农业协同组合联合会（简称“全共济联”）以及全国卫生保健农业协同组合联合会（简称“全厚生联”）。地方农协与全国各联合会均属于农协中央会成员组织，但与联合会所具有的经济功能不同的是，中央会的功能多是政治性的，即聚合农户的利益要求，然后反映到决策过程，并对决策过程施加压力，使这些利益要求得到实现。 与工会组织林立的状况相反，“农协”具有较强的整合能力，其拥有的协助政府分配农业补助金、垄断农产品流通等特权不仅几乎将所有农户均组织到“农协”中来，而且还负有对其他农协组织指导监督、提供信息、调解纠纷以及向政府提供建议的责任，因而拥有800 万成员的“农协”能在国会议员选举中协调农村选民的政治资源（选票），将支持“农协”利益的候选人选进国会。 上述状况在国会中得到充分反映，支持“农协”利益的国会议员为数甚多，仅在自民党所属议员中就超过了370 名（1987年）。国会中有许多跨党派农林议员集团，如振兴农林议员协议会（成员354名，1987年）、日本农政刷新同志会（成员208名，1987年）以及新农政研究会、农业再建研究会、保障农民健康协会、振兴畜产议员联盟、振兴蔬菜议员恳谈会等。由这些议员组成的“农林族”议员在国会中的势力很大，甚至一度被称作无敌的“农林族”。另外，“农协”起到协助政府落实农业政策的行政性功能，因而与行政机构、特别是农林水产省的关系十分密切，进一步增加了“农协”的政治影响力。 80年代以后，“农协”的政治影响力逐渐减弱，其原因之一是农业人口的减少。随着工业化和城市化的迅速发展，日本农业就业人口从1960年的1454万人减少到1980年的 700万人；其次，兼业农户的增加减弱了“农协”的凝聚力。1950年时以农业为主、其他产业为辅的兼业农户比例为24．8％，以其他产业为主、农业为辅的兼业农户比例为21．5％，两者合计为全部农户的50％。到1980年，前者下降到21．5％，后者增加到65．1％，两者合计为全部农户的86．6％ ；第三，来自其他利益集团、特别是来自外国的压力迫使政府逐渐放弃保护农业的政策。日本农业在很大程度上是依靠政府的巨额财政补贴（农产品价格补贴与农业补助金等）维持的，这种保护性措施不仅导致大米生产过剩、粮食管理赤字增加，同时使国内农产品价格大大高于国际市场，因而遭到国内其他利益集团的反对。70年代以后，美国为解决日美贸易不平衡问题也频频压日本开放国内农产品市场。尽管“农协”极力反对，但31年内持续上升的政府收购大米价格在1987年首次下降、1988年竹下内阁同美国达成开放日本牛肉与柑橘市场的协定、1993年细川内阁宣布部分开放国内大米市场及5 年后实施农产品进口关税化、1995年个体农户可以参与农产品流通的新《粮食管理法》开始实施等政策的实施，均反映了“农协”政治影响力的下降。1994年的社会调查表明，“农协”在20个最有影响力的社会团体中排名第九位。 即使如此，作为农村地区的强大组织，各政党还是不能轻视“农协”的政治影响力，例如在政局大变动的1993年，参加大选的七个党派无一例外地主张保护国内农业、反对农产品进口自由化；1995年在“农协”下属团体“全国农业者农政运动组织协议会”推荐的40名参议院议员候选人中有34人当选；“泡沫经济”时期大藏省在限制其他金融机构的同时特意批准“农协”系统金融机构继续向不动产金融机构贷款，并与农林水产省达成保证“农协”投入资金回收的协定。“泡沫经济”消失后对不动产金融机构的贷款大多成为呆账或坏账，“农协”金融机构面临巨大损失，执政党与政府在大多数国民的强烈反对下仍然动用政府财政预算给予补贴。从上述现象中可以看出“农协”依旧是左右政府政策的重要利益集团之一。 四、专家利益集团 专家利益集团是指那些以专门技术人员为中心组成的社会团体，例如日本医师会、日本牙科医师会、日本药剂师会、日本税理士联合会、日本律师联合会、日本行政书士联合会、日本公认会计士协会等等。虽然这些团体的规模较小，但由于它们具有完善的组织机构、特殊的社会地位及专业技术，因而往往具有较强的政治影响力。下面重点介绍一下日本医师会。 日本医师会成立于1948年，截止到1984年12月，日本医师会共有10．5 万会员，其中创办诊所和医院的开业医师为7．6万名，医疗机构有薪工作医师为2．7万名，医疗机构无薪工作医师为2600名。医师会的组织率为57．9％ ，但从会员成份来看，开业医师的组织率为95％，工作医师的组织率却不到三分之一。 日本医师会的组织结构分为全国性组织----日本医师会、都道府县医师会和郡市区医师会三级，形式上各自独立，实际上是金字塔型的一体化组织。会员首先参加一个基层组织，然后才能加入上级组织。许多会员只参加了郡市区医师会，没有参加都道府县医师会和日本医师会，也有的参加了郡市区医师会和都道府县医师会而没有参加日本医师会。例如，东京都中野区医师会有445名会员，其中参加东京都医师会的只有392名（开业医师为100％，有薪工作医师为43．8％）；在东京都医师会的12565 名会员中，参加日本医师会的也只有11706名（开业医师为98．2％，有薪工作医师为74．5％）。（6） 日本医师会的决策机构是由各都道府县选出的代表组成的代表会议，每年4 月召开定期会议，选举医师会组织机构负责人（会长1名、副会长2名、理事8名、常任理事7名、监事1名、代表会议议长1名、副议长1 名，均任期两年），回答地方代表的质询，并决定年度预算与行动计划等。 医师会的会费相当高，如果一名开业医师同时参加三级组织，那么每年缴纳的会费高达25万余日元。1979年度日本医师会的会费收入为54亿日元之多。另外还要对开业医师会员征收日本医师联盟（日本医师会的政治团体）会费作为政治捐款，在国会议员选举时，各级医师联盟还要向全体会员征收临时捐款（每位会员5000～10000 日元），因而医师会的政治资金在众多利益集团中名列前茅。据自治省颁布的政治资金收支报告书，1983年度日本医师联盟征集的政治资金为15．5亿日元，其中13．7亿日元捐献给以自民党为中心的政治家。 除政治资金雄厚外，医师会还利用其会员接触面广的特点影响其他选民的投票行动，从而使自己支持的候选人当选为国会议员。例如1983年 6月的参议院议员选举时，在医师联盟推荐的58名候选人中，有48人当选；在同年11月举行的大选中，医师联盟推荐的 358 名候选人有271 名当选。另外，由于医师在社会生活中地位较为重要及其拥有的医疗保健方面的专业知识，“一齐休诊”或“退出医疗保险”等极端战术也常常使医师会对立法机构和行政机构保持着较强的政治影响力。在1994年的调查中，医师会名列20个最有政治影响力团体的第11位。 五、公众性利益集团 公众性利益集团是指为维护社会共同利益而组成的团体，其特点是成员没有职业或行业的限制，所关心的问题也对整个社会具有普遍影响，如社会福利、消费者利益、生态环境、能源政策及税收政策、妇女及老人社会地位等。这些团体在日本数不胜数，具代表性的有“全国社会福利协议会”、“国民健康保险中央会”、“日本残疾人团体联合会”、“日本消费者联盟”、“新日本妇女会”、“拥护宪法国民联合”、“禁止核武器日本国民会议”等等。 在日本的公众性利益集团中，有一些是在政府政策的推动下成立的，如“社会福利协议会”、“全国老人俱乐部联合会”等，因此，这类团体的政治影响力不是很大，其社会地位也常随着社会经济发展状况而上下波动。其他一些因公害、住宅、物价等社会问题自发形成的公众性利益集团，如“公害对策全国联络会”、“禁止核武器日本国民会议”、“日本生活协同组合联合会”等，虽然规模很大，但因缺乏资金和人力，聚集选票与提供政治资金的能力有限。例如拥有2181万会员（1986年）的“消费者团体联络会”，其活动经费每年只有500 万日元，专职工作人员仅有3 名，因而难以协调会员参与政治的行动，限制了其政治影响力的发挥。公众性利益集团影响政治过程的方式主要是大众动员（集会游行、静坐示威等）和制造舆论（通过大众传播媒介广为宣传自己的主张、张贴宣传画、散发传单等）。 除上述类型的利益集团外，在日本较有影响的利益集团还有由“全国知事会”、“全国市长会”、“全国町村长会”、“全国都道府县议会议长会”、“全国市议会议长会”和“全国町村议会议长会”等六团体为代表的地方行政利益集团（其中“全国知事会”和“全国都道府县议会议长会”在20个最有政治影响力的社会团体中分别名列第7 位和第15位，1994年的调查），以及以私立大学联盟为代表的教育利益集团、以创价学会为代表的宗教利益集团等等。 （1） 〖日〗《读卖新闻》1995年12月13日。 （2） 〖日〗迁中丰《利益集团》，东京大学出版会1988年版，第75页。 （3）（6） 〖日〗中野实编《日本型决策方式的变化》，东洋经济新报社1986年版，第 291、239页。 （4） 〖日〗《读卖新闻》1995年12月14日。 （5） 王恒壁等编《日本农协》，外文出版社1993年版，第92页。 第二节 利益集团的运动形态 运动形态是指利益集团对政治过程施加影响的方式，归纳起来，其运动形态主要有提供政治资金、聚集选票、个人联系、直接参与、大众宣传与大众动员（集会游行及静坐示威）等。 一、提供政治资金 几乎所有的日本利益集团都采用提供政治资金来影响政治过程的方式，即通过向政党或国会议员提供政治资金，以便使这些直接决策者在制定政策时能照顾到自己的利益。这种有目的的提供政治资金事例最为常见。早在1947年以社会党为中心的片山内阁时期，针对国会正在审议的、以国家管理煤矿为主要内容的《临时煤矿业管理法案》，煤矿经营者联合筹款向保守政党（主要是自由党）议员行贿，要求他们阻止此案通过国会审议。尽管《临时煤矿业管理法案》最终通过了国会两院的审议，但在这些保守政党议员的活动下，该法案得到部分修正，致使煤矿的实际经营权仍然掌握在资本家手中。事后行贿活动被揭发，田中角荣等11名议员被检察机关起诉。再如1989年 8月《文艺春秋》周刊报道的“弹子房”业政治捐款事例，在过去的 5年间，“弹子房”业团体----全国娱乐业组合联合会至少向83名国会议员提供了1．5亿日元的政治资金，结果成功地删除了在《风俗业法修正案》中附有允许警察进入“弹子房”检查的条款。 从另一方面讲，日本的政党大多带有浓厚的议会党团色彩，其基层组织薄弱，党员意识较差，例如自民党在1975年时号称有党员115 万，但缴纳党费的正式党员不过11万。因此，这些政党尤其是保守政党的收入主要来自个人、企业、团体的捐款。例如1985年时，自民党的总收入为1897亿日元，其中69．5％来自捐款，党费收入仅占19．2％；新自由俱乐部的总收入为44583 万日元，其中54．1％ 来自捐款，4．7％来自党费；民社党的总收入为182964万日元，其中39．7％来自捐款，15．4％来自党费。（1） 在提供政治资金方面，没有一个团体能与财界团体相匹敌。换句话说，财界可动用的政治资金使工会或其他社会团体拥有的那点政治资金相形见绌，而且财界团体的政治资金并不象其他社会团体那样来自个人的收入，而是来自企业的收入（日本企业均有一种不明用途金，多用来政治捐款或其他公关活动）。例如，工会组织的政治资金来源是工会会员缴纳的会费以及特别会费（选举时临时募集的资金），而且规模也很小。据统计，曾作为日本最大工会组织的“总评”和“同盟”，在1978～1987年的10年间，分别向社会党和民社党捐献总额为9 亿日元和10亿日元的政治资金，（2） 平均每年只有1 亿日元左右；而负责财界政治捐款的“国民政治协会”从1976年到1979年支出的政治资金分别是73亿、81亿、86亿和 106亿日元。（3） 另外在国会议员选举（大选或参议院议员选举）时财界还要筹措临时政治捐款，支持自民党在选举中获胜。在财界的政治捐款中，出资最多的是银行业、钢铁业和电力（80年代后汽车业界上升到第二位）业，被称作政治捐款的三大户。 实际上，“国民政治协会”提供的上述政治资金数额不过是财界政治捐款很小的一部分，即公开捐献给自民党等保守政党的资金，另外大部分政治资金是通过私人渠道秘密捐献给了自民党的各个派系，据称日本最大的五家证券公司向主管机构自治省申报的政治捐款仅占实际捐款数额的5 ％。从严格意义上讲，在相当一段时期内，自民党并不是一个政党，而是几个政治派系的联合体，相互之间经常围绕总裁选举与人事安排展开争斗。各派系首领为获得更多的支持者，不仅向自己的派系成员提供政治资金，而且也向其他派系的成员提供政治资金，这些数目极大的政治资金主要依靠派系首领自己去筹措。与此相对应的是，不同的企业集团（如三菱的“金曜会”、三井的“月曜会”、富士的“芙蓉会”等等）为确保自己对执政者的影响也不惜提供大量资金支持有关派系竞选总裁，过去许多自民党总裁就是依靠这些企业集团的支持而登上最高权力宝座的。例如1964年佐藤荣作与藤山爱一郎、河野一郎争夺首相职位，当时被称作“财界四天王”的小林中、水野成夫、永野重雄、樱田武等人，通过佐藤的私人团体“长荣会”等组织，为佐藤筹措到4 亿日元的竞选资金，从而使佐藤获胜。据粗略估计，财界每年提供的政治资金都在数百亿、甚至千亿日元以上，这是工商业集团能够对政治过程持有强大影响力的一个重要因素。当然，在多数情况下，财界向执政的保守党甚至向某些在野党提供政治资金并不附带特定要求，只是一种维持资本主义经济体制的保险金。例如三木内阁利用修改《禁止垄断法》和迟迟不采取刺激经济恢复景气措施的方式向财界施加压力，迫使财界提供巨额政治资金替自民党偿还田中内阁遗留下的债务。 需要注意的是，根据1976年通过的《政治资金限制法修正案》，社会团体向某个政党或议员提供的政治捐款不得超过150万日元，超过100万日元的必须向自治省申报，但对政治团体则没有数额的限制。因此，许多利益集团纷纷冠以“政治联盟”的名义进行捐款，例如日本医师会的“日本医师联盟”、日本齿科医师会的“日本齿科医师联盟”、全国酒类零售商组合中央会的“全国酒类零售商政治联盟”、石油联盟的“全国石油政治联盟”等。根据自治省的统计，1986年活动范围超过两个县的政治团体有4601个，其中577个为国会议员的专有团体，314个为利益集团的化身。（4） 早在70年代，财界除了向执政的自民党提供政治资金外，还向新自由俱乐部和民社党等在野党提供政治资金，因为国会中“保革伯仲”的局面使财界感到有必要加强同在野党的联系，以防备不时之需。1993年政局发生巨大变化，执政38年的自民党发生分裂并沦为在野党，各利益集团处于观望阶段，政治捐款也停止了近一年的时间。但在1994年下半年自民、社会、新党魁三党组成联合政权、除共产党之外的其他在野党组成新进党后，政治捐款又开始活跃化。虽然工商业界的政治捐款主要提供给自民党以及从自民党分裂出来的新生党（后组成新进党）和新党魁党，但也向执政的社会党提供了部分政治资金。与此相应的是，社会党亦放弃了接受企业及团体政治捐款的原则，在1995年的参议院议员选举中接受了企业乃至工商业团体的政治捐款。新党魁党的政治资金主要来自银行业，但为了争取到流通业的政治捐款，在地价税问题上也改变了一年前的态度。（5） 二、聚集选票 聚集选票是指利益集团利用选举将代表自己利益的候选人或支持自己利益的候选人送入国家决策机构、从而实现自己利益要求的运动形态，这是那些组织规模较大、凝聚力较高的利益集团影响政治过程的主要方式。例如日本农业在很大程度上是依靠政府财政维持的，因而“农协”一直支持执政的自民党，以致造成自民党内农村出身议员高达63％、自民党控制农村选区的现象；原社会党的最大支持团体是“总评”工会，因而社会党所属众议院议员的54％、参议院议员的64％来自“总评”（1983年）；再如原公明党的支持团体“创价学会”约拥有600 万名成员，而公明党在70、80年代的历次大选或参议院议员选举中的得票数也大致在600万张左右。 据村松歧夫等人对252 个全国性团体的调查，有国会议员的团体为73个，占被调查团体总数的29％，其中比例最高的是专家团体（55．6％），其次是农业团体（43．5％）、福利团体（36．7％）以及工会团体（34．6％）。拥有30名以上友好国会议员的团体有84个，占被调查团体总数的33．5％，其中比例最高的是农业团体（60．9％），其次是专家团体（55．5％）和教育团体（50％），（6）这些友好国会议员大多是在个别团体的支持下当选的。这种现象在实行比例代表制的参议院议员选举中尤为明显，例如在1995年的参议院议员选举中，自民党提交的比例区候选人名簿前10名候选人的支持团体分别为日本医师联盟、全国特定邮政局长会、日本齿科医师联盟、世界救世教、日本药剂师联盟、日本遗族会、日本护士联盟、全国农协中央会、队友会和全国土地改良政治联盟；由于公明党与其他在野党于1994年底组成新进党，所以新进党的前10名候选人中有5 名得到创价学会的支持；而社会党的前5 名候选人的支持团体均为工会组织，其中得到“日本地方政府职员工会”（简称“自治劳”）支持的候选人就有两名，因为“自治劳”是社会党最大的支持团体，在该团体中仅署名支持社会党的成员就有226万人。 由特定社会团体推荐当选的议员在国会中形成专门的议员集团，他们在个别政策领域具有很大的发言权，从而能够维护或扩大支持团体的利益。例如由全国1．8万多个特定邮政局组成的全国特定邮政局长会是一个较强的聚集选票组织，正因如此，才使邮政省长期拥有小额邮政储蓄利息免税的特权。尽管大藏省为扩大财政收入，同邮政省进行了“百年战争”，但由于执政的自民党惧怕特定邮政局的聚票能力（90％的自民党国会议员自称代表邮政省的利益）而一直未能实现其目的（直到1987年才稍微有所变化，同时邮政省又得到自主运用邮政储蓄及贩卖国债等一些其他特权）；另外，在与通产省争夺以微电子技术为中心的未来产业（信息通讯）的主导权问题上，邮政省也是依靠这种政治影响力占了上风；特别是在1995年 9月的自民党总裁选举中，由于与桥本龙太郎竞争总裁职务的小泉纯一郎打出了“邮政三事业（邮政、邮政储蓄、简易生命保险）民营化”的竞选纲领，结果在党属国会议员中竟一时难以凑齐竞选总裁所需的推荐人数，“因为对地方议员来讲，得罪了特定邮政局是非常可怕的事情”（自民党议员语）。其他党派也是如此，例如新进党在国会中之所以拼命阻止通过《宗教法人修正案》，是因为该修正案对其支持团体创价学会十分不利，由此也可以看出具有聚集选票能力的利益集团的政治影响力。 对国会议员来讲，选票在某种程度上比政治资金更为重要，因为只有选票才能使其政治生命得以延续，募集政治资金最终还是为争取更多的选票，所以有时国会议员会违背党的规定而按照支持团体的要求去行动。例如1986年10月中曾根内阁时自民党准备实施销售税，并为此召开税制调查会进行讨论，该举动遭到了流通业界的强烈反对。11月东京都39个批发业团体、 1万多家商店组成的“粉碎销售税总决起大会”执行委员会就销售税问题对全部自民党国会议员实施问卷调查。尽管自民党领导机构下令服从党的决定，但仍有 6名国会议员（均为东京都选出议员）明确回答反对销售税，其中一人受到官房长官的口头警告处分；即使在《销售税法案》提交国会审议之后，自民党国会议员鸠山邦夫、深谷隆司仍不顾本党的“禁足令”，参加了由自己所在选区支持团体举行的“粉碎销售税总决起大会”，并在会上明确表示反对销售税，为此受到自民党干事长竹下登的口头警告处分。 财界聚集选票的能力较弱，因为经营者终究是少数，为弥补这一缺陷并加强自民党的支持力量，70年代以后财界采取了企业抱团选举的强制方式。也就是将某些企业或企业集团划分给特定候选人，这些企业或企业集团的负责人承担一定的选票数额，若未完成预定的数额将受到惩罚。这种聚集选票的方式之所以取得一定的预期效果，是因为随着生活水平的提高，大多数工人的阶级归属意识逐渐淡薄。特别是那些白领工人，甚至丧失了原来意义上的工人意识，他们多为企业献身，感到企业的成长是自己获得成就的条件，因而大多能够顺服地听从上司的命令与委托。再加上日本人本来就具有浓厚的集团意识，参加这种选举并按照上司的指示去投票是很自然的。这种状况也反映了企业经营者在政治过程中的另外一种优势，即他们拥有健全而且齐备的组织机构。普通国民只有在他们愿意付出时间、金钱和精力的代价下才能组织政治活动，公司式的企业无须付出这种代价，他们不必特意组织一群政治活动分子，只利用现成的企业组织和人员就可以达到目的。 由于近年来投票率的不断下降以及即将实施的小选区制，所以各政党愈发重视有组织的选票、即社会团体的选票，互相渗透的现象十分明显。例如自民党也加快了与工会组织接触的步伐，其领导人频频参加工会组织的集会，认真听取工会方面的意见。在该党的活动下，虽然“联合”工会仍然打着“非自民党”的旗帜，但并不禁止其下属行业工会以支持候选人个人的方式支持自民党。 三、个人联系 个人联系是指利益集团利用其成员的私人关系接触政治家及高级官僚、从而影响政治过程的方式。从理论上讲，任何一个利益集团为实现自己的利益要求，必须保持对政治过程特别是决策过程有效的政治影响力，虽然这种政治影响力的基本资源是选票和资金，但如果这些政治资源无法流入最有效益的场所，或因流入渠道过于狭窄甚至被堵塞，那么其效益便呈现递减趋势甚至很快丧失。然而，密切的人际关系却能够克服这些缺陷，也就是说，良好的人际关系不仅能发挥政治资源的正常效益，而且还会使这些政治资源得到相应的增殖，即不用为特定的目的提供政治资源，其资源的累积效应也会使自己的利益在任何领域得到实现。 当然，并不是所有的利益集团都拥有上述优势。在日本，利用个人联系影响政治过程的多是工商业团体、行政关系团体、教育团体、专家团体等，其中财界尤为突出。因为日本权力精英（政治家、高级官僚、财界多面人物及部分利益集团领袖）社会地位的主要基础是学历，而且相同学校的经历是构成同质集团的重要条件，因此，同校毕业生之间的联系与友谊是用于表达并实现个人和集团利益要求的一个重要渠道。名牌大学、特别是东京大学的毕业生在这方面表现的最为突出，因为社会各界的最高领导职务多为该校毕业生所占据。据统计，在1980年度国家公务员考试录取的1059名人员中，东京大学出身者为 519 名，接近总数的50％；在359 名国会议员中，出身东京大学者为206 名，占被调查议员总数的53％；而在银行、商社、钢铁公司、汽车制造厂、电力机械等大企业任职的251 名总经理、社长中，有109 名毕业于东京大学，占被调查者总数的41．5％ 。（7） 同届毕业生即使取得很高的社会地位以后仍然定期聚会，相互之间保持着一种密切的联系，无形之中对政府的决策过程施加着影响。 财界与政治家的个人联系是显而易见的，日本历届首相都有财界头面人物参加的“私人团体”，如池田勇人的“末广会”、佐藤荣作的“长荣会”、田中角荣的“维新会”、三木武夫的“庸山会”和“三睦会”、福田纠夫的“一火会”和“清谈会”、大平正芳的“十二日会”和“贺屋会”、铃木善幸的“春幸会”和“十一日会”等。这些名目不一的“首相外围会”定期或不定期地召开座谈会，磋商重大事宜，无疑对政府的决策过程产生巨大影响。 其他利益集团也充分利用了个人联系这一方式。例如1957年到1982年任日本医师会会长的武见太郎本人是主治医师、社会知名人士，同前首相吉田茂有姻亲关系，并与许多大政治家过往甚密，因此，他多利用这种人际关系来实现医师会的利益要求。在其领导医师会期间，先后实现了取消诊疗费限制、改组中央社会保险医疗协会（中医协）以及大幅度提高诊疗报酬等利益要求。另外，由于医师会本身拥有较强的政策立案能力，武见会长经常越过主管省厅（厚生省）直接与执政党交涉，因而使医师会与行政机构的关系长期处于不佳状态，结果在武见太郎辞去会长职务后，医师会的政治影响力明显下降。 从某种意义上可以说，这种个人联系是形成“料亭（酒馆）政治”、即幕后政治的重要因素，也就是利益表达、利益决定以及利益实现大多是在酒馆这种非正式场合以非公开方式进行的。据统计，80％以上的团体间冲突是依靠直接交涉解决的，行政机构解决的只有9 ％，政党解决的只有4 ％。尽管这种“料亭政治”减少了日本政治过程中的对立与冲突，但也限制了利益决定过程的透明度。 作为工商业利益集团最高层次组织的“经团联”还保持着另外一种形式的个人联系，即“经团联”下属的常设委员会是与政府各经济省厅相对应的机构，而且与执政的自民党决策机构政务调查会下属的各个部会也具有密切的联系。政府有关省厅的主管局长或主管课长以及执政党有关部会的负责人经常被邀请到“经团联”的常设委员会，就某项正在制定的法案做说明。另一方面，“经团联”常设委员会的负责人也经常参加政府有关省厅及执政党举行的听证会，并陈述工商业团体对某项政策的意见与要求。在这种非正式的相互交流中，“经团联”的事务局起到重要作用，因而事务局配备了许多不亚于政府官僚的优秀人材，这也是工商业利益集团对政治过程保持强大影响力的因素之一。 四、直接参与 直接参与是指利益集团派代表参加政府的咨询机构----审议会以及执政党甚至在野党的听证会而对政治过程施加政治影响力的方式。审议会是日本政府省厅的重要咨询机构，政策课题通常是由这些审议会提出或省厅起草的法案首先由其加以审议的。1984年时，根据法令或政令组建的审议会共有214 个，其中，总理府50个、通产省31个、农林水产省22个、厚生省22个、文部省17个、大藏省17个、劳动省14个等。（8） 比较重要的审议会有讨论政府经济政策的“经济审议会”、讨论产业政策的“产业结构审议会”、讨论政府财政及预算方针的“财政制度审议会”、讨论资本自由化的“外资审议会”、讨论税收政策的“税制调查会”以及“中小企业安定审议会”、决定政府收购农产品价格的“米价审议会”等等。大多数利益集团一般都派代表参加这些由有关省厅主持的咨询机构，表达自己的利益要求，因而各省厅均与有关团体保持着密切联系，其中与通产省关系密切的团体有758 个，与运输省关系密切的团体有226 个等。 另一方面，每个审议会里都有不同团体的代表参加，例如在1981年为进行行政改革而组建的第二次临时行政调查会的9 名正式委员中，政府官员2 名、财界代表3 名、工会代表2 名、新闻界代表1 名、学者代表1 名。（9） 这种均衡的代表方式使各界的利益要求都得到表达的机会，例如在调查会正式会议收到的402 项要求中，工会团体提出的要求最多，为132项（占总数的32．9％），其次是公众性利益集团73项（18．2％ ）、工商业团体73项（18．2％）、地方行政团体58项（14．5％）、教育团体19项（4．7％）、农业团体17项（4．2％）、专家团体13项（3．2％）等。（10） 不能否认的是，尽管在这些审议会中各界团体的代表比例逐渐趋于平衡，例如在产业结构审议会中，1973～1983年之间大企业代表从36名降到12名、中小企业代表从1 名增加到4 名、工会代表从无增加到6 名、消费者代表从2 名增加到4 名，但大企业代表仍占优势。不仅有大企业代表参加的审议会占审议会总数的三分之二，而且有关工商问题的审议会的会长大多由财界人物担任。（11） 除审议会这种政府咨询机构外，还有300 多个（1985年）首相、省厅大臣或长官等内阁成员的私人咨询机构。例如在中曾根政权时期，就有首相的“和平问题审议会”、“文化教育恳谈会”、厚生大臣的“社会保障长期展望恳谈会”、劳动大臣的“劳资关系法研究会”、农林大臣的“农业生产对策中央会议”等等。这些私人咨询机构不是根法律而是根据首相或大臣的个人意图设立的，其经费大多从大臣官房机密费中支出。在形式上它们受首相或大臣的委托，就某个特定问题进行研究并提出系统的意见，供委托者制定政策时参考。由于首相或大臣均为最高决策者，因而参加这种私人咨询机构也是利益集团表达其利益要求、影响政治过程的一个渠道。 参加执政党甚至在野党的听证会也是利益集团影响政治过程的方式之一。参加执政党的听证会是利益集团表达其要求的最佳途径，尤其在 7、80年代执政的自民党正处于主导决策过程时期，对执政党施加直接影响更有利于实现其要求，因而派代表参加执政党听证会的利益集团迅速增加。例如出席自民党税制调查会听证会的团体在1971年时只有82个，但到1988年急剧上升到338 个，其中以建筑、工商、农林水产、交通领域及社会性团体增加得最多。在听证会上，各界团体就自民党的税制方案阐述自己的意见和要求，极力维护自己的利益。例如在出席1988年听证会的全部团体中，对自民党的税制改革方案表示赞同的有42个，有条件赞成的有259个，有条件反对的有14个，表示反对的有9个。（12） 1993年自民党下台后成立了以日本新党党首细川护熙为首相的八党派联合政权，政局急剧变动以及联合政权中除新生党、新党魁党外，均为首次执政或多年未能执政的政党，不仅利益集团方面对此未能适应，即使执政党方面也没有形成顺利接受各界团体要求的体制，因此，如同政治捐款一样，利益集团与政党方面的交流在一年多的时间内处于停滞状态。结果，认为自己具有较大政治影响力的利益集团也从1980年的46％降到了1994年的22％，对政党或国会议员施加影响的比例也从77％下降到45％，（13）多数利益集团将施加政治影响的对象转移到行政官僚方面，从中也可以看出官僚重新主导决策过程的趋势。 1994年 6月自民、社会、新党魁三党联合政权组成后，特别是同年12月除共产党之外的在野党组成新进党后，利益集团与政党的交流又开始活跃起来。各利益集团不仅参加每个执政党举行的听证会，即使在在野的新进党举行的“税制改革听证会”上，包括“经团联”、“银行协会”、“农协中央会”、“日本医师会”、“联合”工会这些具有强大影响力在内的社会各界团体均派代表参加。因为利益集团的领导人非常清楚，在政权可能不断交替的时代，与各党保持密切联系是维持自己对政治过程的影响力所必须的。 五、大众宣传与大众动员 大众宣传是指利益集团通过利用现代社会所能提供的一切传播媒介（如报刊、电视、广播、书籍等）发动社会舆论影响政治过程的方式，而大众动员则是指利益集团通过组织示威游行以及群众集会、甚至静坐罢工等直接行动、迫使直接决策者给予注意并采取相应措施、从而达到影响政治过程的方式。在日本，采取这些间接影响方式的利益集团主要是那些公众性社会团体，因为它们缺乏政治资源和施加直接影响的渠道，不得不经常采取直接行动来表达和实现自己的利益要求。有时工会团体、农业团体及流通业团体也采取直接行动方式，例如“农协”在争取提高政府收购大米价格和反对农产品进口自由化时常常采用大型集会、游行示威的方式，而这些团体采取直接行动的动机是对政治过程施加更大的压力以及引起其他利益集团对自己的同情和支持。 （1） 〖日〗间场寿一《日本政治分析》，有斐阁1987年版，第76页。 （2） 〖日〗牧野富夫《劳动组合与政治捐款问题》，载《前卫》杂志1989年9月号。 （3）（7） 〖日〗福冈政行等《现代政治过程》，学阳书房1982年版，第198、28页与 203页。 （4） 〖日〗迁中丰《利益集团》，东京大学出版会1988年版，第128页。 （5） 〖日〗《读卖新闻》1995年12月19日。 （6）（9） 〖日〗依田博《政治》，有斐阁1988年版，第72、185页。 （8） 〖日〗中野实编《日本型决策方式的变化》，东洋经济新报社1986年版，第81页。 （10）（11）（12）〖日〗迁中丰《利益集团》，中文版，经济日报出版社1989版，第 143、133、164页。 （13）〖日〗《读卖新闻》1995年12月13日。 第三节 压力政治的利与弊 日本利益集团利用各种方式影响政治过程所构成的压力政治的积极作用主要有以下几点： 一、促进政治多元化 在日本这种发达的资本主义国家中，由于社会分工的程度较高，因而存在着各种各样的社会利益。从某种意义上讲，这些利益有时是相互对立的，即一种利益的实现会妨碍另一种利益的实现或损害其他利益。尤其在福利团体与专家团体、工会团体与工商业团体、市民政治团体与农业团体所代表的利益之间存在着较大的对立成分。据估计，其对立比例大约在20％左右。（1） 较为突出的对立问题有，农业团体与工业团体围绕农产品价格的对立、大企业集团与中小企业集团围绕国内市场的对立、公众性利益集团与企业集团围绕环境问题的对立、劳工组织与经营者组织围绕工资及劳动保护的对立等。 即使在相同的经济领域也存在着团体之间的利益冲突。例如1972年中日恢复邦交正常化时，日本从中国进口的生丝由1971年度的2839吨猛增到1972年度的6190吨，从而对日本国内生丝市场形成一定的冲击。日本的蚕农们为保护自己的利益，积极推动自民党的“农林族”议员和农林水产省的主管官员，在1974年 8月制定并推动国会通过了《生丝一元化进口法案》。该法案规定从外国进口生丝必须得到农林水产省下属组织——蚕丝砂糖类价格安全事业团的批准，并对进口生丝的数量和价格进行严格控制，结果使中国生丝的进口量在1975年急剧下降到1480吨。（2） 但是，这一法案的实施却损害了由生丝进口商、丝绸生产厂家以及和服生产厂家组成的有关中小企业集团的利益。因为外国进口生丝的减少所导致的生丝价格上升，不仅使生丝进口商受到打击，而且丝绸生产厂家与以丝绸为原料的和服生产厂家也处于经营困难的境地，甚至出现了倒闭的丝织工厂。因此，由这些厂商组成的“中国生丝绢织物进口协议会”直接上书政府，并推动自民党“工商族”议员以及支持生丝进口自由化的通产省、外务省，要求废除《生丝一元化进口法案》。 尽管与生丝进口有关的中小企业集团以及支持其利益的部分直接决策者未能达到预期的目的，但从这一事件也可以看出，如果利益冲突的双方都在动员自己的政治资源对政治过程施加影响力时，作为“价值的权威性分配”的政治系统就不得不对双方进行调解，使冲突的双方达成某种程度上的妥协，尽可能地在实现一方利益的同时又不损害另一方的利益或者对损失利益者给予其他补偿。这样就产生了政治多元民主化的基础，即利用公共机构的“正常渠道”来达到各利益集团一致同意的目的。例如70年代初石油冲击以后，伴随着经济结构危机的加深，大企业集团采取了经营多元化的战略，结果侵犯中小企业经营领域的现象骤然增加，引起了大企业集团与中小企业集团围绕国内市场的纠纷，并加剧了中小企业的经营困境。在中小企业集团的活动下，立法机构在1977年制定了旨在保护中小企业利益的《中小企业事业机会确保法》，对大企业的经营范围加以限制，从而保护了中小企业的利益。 即使是普通认为政治影响力不强的工会组织也没有被排除在决策过程之外，正如前面所看到的那样，工会组织不仅通过在野党或者执政党有时能成功地阻止或促成某项法案的成立，而且随着工会组织的大规模化、联合执政形式的继续存在以及小选区制度的实施，工会团体在政治过程中的影响力反而有增强的趋势。 二、利益聚合与利益表达 尽管在日本，公民参与政治是资产阶级民主政治的基础，但公民的众多利益要求不可能都直接输入到决策系统，而且决策系统也不可能同时受理那么多的利益要求，因此，其利益要求更多的是通过一定的中间媒介加以聚合，然后再输入到决策系统。作为公民参与政治的组织形式，利益集团正是充当了这一中间媒介的角色。例如日本的农户有千差万别的利益要求，但经过“农协”全国中央会的聚合后，最终形成能够反映农户基本愿望的三大利益要求——提高政府收购农产品（特别是大米）的价格、争取更多的农业补助金和限制农产品进口；再如医疗卫生界经过“日本医师会”聚合的利益要求主要是提高诊疗费、维持医师售药权和医师优惠税制等。（3） 更为重要的是，这些经过聚合的利益要求不仅容易为立法机构或直接决策者所受理，而且也可以使利益集团集中自己的政治资源对决策机构施加压力及影响，以便实现这些利益要求。例如在决定大米的政府收购价格时，首先由“农协”全国中央会决定要求价格，然后由“农协”干部与农林水产省官员频繁接触，与此同时，基层农协和地方农协米价对策本部在各都道府县召开有地方议会议员和地方自治体首长参加的米价大会。另外，地方代表团云集首都召开全国米价大会，邀请许多国会议员参加，有时还要举行大型的游行示威活动。在这种形势的压力下，执政党的决策机构农林部会和综合农政调查会连日召开会议，并向政府有关部门施加影响，迫使后者接受“农协”的价格要求；在争取政府补助金问题上“农协”采取的步骤是，首先在农协内部征求基层组织对预算的要求，然后提交农林水产省，在整个预算方案编制过程中，农协干部和职员不仅频繁接触行政官僚，而且也动员有关国会议员促使执政党向农林水产省和大藏省施加压力。另外，农林水产省、执政党以及农协中央会之间不断召开恳谈会，相互就预算问题达成某种协议。与上述交涉过程相呼应，农协中央会组织成员举行大型群众集会和游行示威，以便扩大影响，增加压力效果。正是由于农协提出的利益要求简单明了，且加上其有效的压力活动，使农协的这些利益要求在相当一段时间里能够得到顺利实现。（4） 三、扩大决策系统信息输入 随着经济的迅速发展以及由此带来的高技术化，政治决策也复杂化了，因而要求直接决策者必须掌握高度的专门知识，但实际的决策者——政府官员与国会议员却因起局限性而难以做到这一点，为克服这一缺陷，他们必须取得掌握这些专门知识和信息的利益集团的支持。另一方面，利益集团为了实现自己的利益要求，也希望通过向行政官僚和国会议员提供信息资料的方式来影响决策过程，这样就起到了扩大决策系统信息输入的效果。例如进入80年代以后，在新兴产业集团的推动下，在国会中相继出现了一些诸如“新材料振兴议员联盟”、“尖端技术开发促进议员联盟”、“证券市场育成议员联盟”以及“国际市场育成议员联盟”等议员组织，提高了这些直接决策者对新兴产业的了解程度以及保护意识。例如大藏省为扩大财政收入，在1984年提出对市场流通额超过1 万亿日元的办公室自动化设备课税5％ 的计划，引起了办公室自动化设备业界的强烈反对。他们推动执政党的有力议员出面斡旋，终于将大藏省的计划打入冷宫。 值得注意的是，利益集团所反映的意见比正常的代议制政府机构了解和妥善处理的意见更为广泛、深刻以及更具有多样化，因为相互对立的利益集团会把不同的信息资料送到行政官员和国会议员手中，这样就使决策者们有可能加以比较选择，尽可能地减少政策的失误。日本政府各省厅主持下的咨询机构审议会较为典型地反映了这一点，例如经济审议会和产业结构审议会的成员大多是各产业界代表，他们具有最新的信息资料和熟练的专门知识，因而在这两个审议会提出并在国会通过的法律就具有较强的可性性、合理性和可操作性，特别是使日本经济能够持续高速增长的产业政策也大多是这种审议会的产物。再如在1967～1973年之间分五阶段进行的资本自由化过程中，大藏省主持下的“外资审议会”在充分听取各个产业界意见的基础上，就国内资本市场开放的程度以及开放的业种进行了周密的安排，既适应了资本自由化的潮流，又保护了民族产业。特别是在围绕电子计算机产业对外开放的第四、第五次资本自由化计划中，政府根据产业界的要求，在减缓对外开放国内市场的同时，加紧培养国内有关产业，不仅由国会议员组成“促进信息产业议员联盟”，并由通产省出面组织有关厂家进行合并以提高竞争能力，而且由政府提供资金成立研究所，积极推动这一战略产业的发展，以便在该领域的资本自由化到来之前使国内产业具备较强的竞争能力。（5） 四、补充政党功能 本来政党与利益集团各自具有不同的政治功能，它们在组织基础、活动目标及方式上都存在着差异。一般来讲，政党是政治上志同道合者组织的政治团体，其成员没有地区、职业、社会阶层的限制，因而拥有雄厚的社会基础，其组织规模也比利益集团大。另一方面，政党是以掌握政权并通过执政实现自己的纲领为目标，为此必须争取更多的国民的支持，因而其代表的社会利益也要比利益集团更广泛些。也就是说，政党的利益聚合功能是在利益集团提出的利益要求之上进行的。 但是，日本的大多数政党的议会党团色彩比较浓厚，其基础组织较为薄弱（例如1991年时自民党与社会党分别拥有175 万和13万党员，但在1990年的大选中分别获得3100万和1600万张选票），故其发展成员、聚集选票、征集政治资金、利益聚合等功能不得不依赖有关利益集团去完成。长此以往，某些利益集团慢慢变成政党的基层组织，例如自民党与“农协”、社会党与“总评”、民社党与“同盟”、公明党与“创价学会”等。与此相应的是，这些利益集团也是通过有关政党表达、实现自己的利益要求。不过由于自民党长期执政，因而其影响下的利益集团远远多于其他政党，只是在1993年自民党发生分裂、并成为在野党后，各政党与利益集团的组合模式正处于新的探索之中。 五、完善代议制 至到1996年10月为止，日本的代议制是一种地域型代议制（参议院比例区除外），也就是按地域划分选区，实行大多数选区选举复数国会议员的制度。在农业经济占统治地位时期，这种地域型代议制尚能满足社会的需要，但随着工业化社会以及科学技术的发展，社会职业与社会利益也多元化了，具有相同利益、但人员较少因而组织规模亦较小的社会团体（例如各种专家利益集团）需要自己的政治代表，以便更好地表达、实现自己的利益要求。因此，在职能型代议制尚未形成之前，大多数利益集团便成为职能社会利益的代表组织，而国会中的“族议员”就是这种职业型社会利益的政治代表，在一定程度上弥补了地域型代议制的不足。需要说明的是，1994年国会两院通过、1996年10月实行的小选区与比例代表区并立的新选举制度仍然不是完整的职能型代议制，其选区的划分（尤其是将全国划为11个比例代表区）限制了职业型政治代表的大量出现。 毋庸置言，日本利益集团利用各种方式对政治过程施加影响所构成的压力政治也具有不少消极作用。 首先，这种压力政治是造成政治不平等的根源。因为压力政治容易使那些有组织的少数人的利益得到实现，而无视无组织的社会弱者的要求。如同前述，财界团体与其他社会团体相比较，具有组织更完善、资金更充足、施加政治影响力的渠道更畅通等优势，即使“联合”工会与“经团联”行使着同样程度的政治影响力，但由于其组织成员人数的天壤之别，“联合”工会的每一位成员所行使的政治影响力就要比“经团联”的成员小得无法比拟。再如，医师会是一个规模比较小的利益集团，但它能够利用其完善的组织机构、充足的政治资金对政治过程施加影响，而且权力角逐的准则----即其拥有的专业知识允许它们在医疗保健等福利领域的政策制定上具有强大的影响力。另外，由于医师具有须臾不可缺少的职业特点，因而医师会利用“一齐休诊”或“退出医疗保险”的极端战术常常会使政府对其作出让步，正如1971年医师会反对政府医疗保健政策取得成功所体现的那样，当时医师会以退出医疗保险并拒绝为参加医疗保险患者诊断的方式，迫使佐藤政权接受了医师会提出的医疗保险制度改革方案。 与此相反，在日本有许多规模较大的公众性利益集团（例如“日本生活协同组合联合会”、“全国消费者团体联络会”、“主妇联合会”、“日本消费者联盟”、“全国地域妇女团体联结协议会”等），每个团体的成员都在数百万甚至上千万，但由于缺乏政治资金，结果是成员越多，成员之间的行动就越难协调，因而限制了其对政治过程的影响力。例如在中小零售商团体推动下，1974年制定的《大规模零售店法》（俗称《大店法》）对建设大型商店实施限制性措施。虽然该法保护了中小零售商的利益，但造成多层次批发的流通业成本居高不下，从而影响到零售价格也较高，损害了消费者的利益。昂贵的生活费用使消费者抱有强烈不满，但缺乏政治资源的消费者团体对其现象也无能为力，甚至美国的强大压力也未能改变其流通形式。 即使在有完善的组织机构的团体之间，由于其政治资源的差异也存在着明显的政治不平等。例如“日本行政书士联合会”是一个组织机构完善的专家利益集团，自20年前就一直要求修改《行政书士法》中有关只有申请者本人才有权改动向政府机构等提交的文书、而行政书士不得代理的规定，即要求“代理权”问题，但这一要求一直未能实现。原因是该要求遭到汽车业界的反对，因为汽车用户购车、修车、车检等手续过去均由汽车业界代理，一旦行政书士拥有其代理权，汽车业界的销售业务将受到影响。在这场冲突中，由于汽车业界提供的巨额政治资金仅次于银行业界，所以使执政的自民党不能无视汽车业界的意见而按照行政书士的要求修改《行政书士法》。因此，1995年受“日本行政书士政治联盟”推荐当选为参议院议员的小山孝雄在国会中为该团体游说时，很自然地遭到许多老资格议员的拒绝，甚至断言“行政书士获得代理权那是不可能的”。（6） 其次，压力政治容易使政策变成少数人密室交易的产物。如同前述，个人联系是日本利益集团对政治过程施加影响的主要渠道之一，许多利益要求是在国会议员、省厅官僚和利益集团领袖等少数人的协商下实现的。另一方面，由于为数不少的利益集团是在政府的推动下形成的，其成员的政治主体意识和政治参与意识较差，他们对集团的追求目标不甚关心，甚至连本集团具体利益要求的实现也常委托集团领导人去交涉。例如日本广播协会舆论调查所在1955、1969、1978、1979年进行的四次舆论调查中，主张将复杂的国家政治和行政事务委托给政治家和官僚的被调查者分别为46％、57％、46％和37％，（7） 这种状况进一步造成了“料亭政治”的盛行。从这一点上讲，日本政治虽然带有多元主义的色彩，但其实质仍然是精英政治，充其量是一种精英民主制。 更为重要的是，这种缺乏透明度的密室交易容易为追求少数人的利益而造成决策上的失误，例如1996年初成为重大政治问题的“住宅专业金融公司损失补贴法案”就是如此。在80年代下半期的“泡沫经济”时期，股票与不动产价格急剧上涨，大量金融流入不动产业，当时金融业的主管部门大藏省已察觉到金融市场的异常现象，从行政指导的立场通知各城市银行或商业银行等金融机构限制向住宅专业金融公司提供贷款，但在“农林族”国会议员的压力下，农协系统的金融机构不在此限制之列。不仅如此，大藏省与农协主管部门还达成保障农协系统金融机构回收贷款资金的协议。“泡沫经济”消失后，不动产的价值暴跌，各金融机构向住宅专业金融公司的贷款大多成为呆帐或坏帐。在“农协”及金融业团体的要求下，同时也为避免因住宅专业金融公司的倒闭而引发大规模的金融危机，村山内阁不得不决定从1996年度政府财政预算中拨专款用于处理这些呆帐，但这一举动理所当然地遭到大多数国民的反对。据1996年 3月12日《朝日新闻》的舆论调查表明，75％的被调查者不赞成用政府预算处理金融机构的贷款问题，桥本内阁的支持率也因此从三个月前的61％下降到36％。（8） 第三，压力政治容易造成“金权政治”的泛滥。如同前述，提供政治资金是日本利益集团影响政治过程、特别是决策过程的主要方式，也就是利益集团将巨额资金捐献给政党或政治家，而政党或政治家在制定政策时为这些利益集团争取更多的利益，这样就形成了金钱与权力相互交换的恶性循环，即提供的政治资金越多，得到的利益就越大。战后层出不尽的政治家贪污渎职事件（规模较大的有1948年的昭和电工案、1954年的造船案、1976年的洛克希德案、1989年的利库路特案、1992年的佐川快件公司案、1993年的大型综合建筑公司案等）正是这种“金权政治”的真实写照。尽管早在1948年就制定了《政治资金限制法》，规定政党有申报其政治资金收支状况的义务，1975年通过的《政治资金限制法修正案》又对个人和团体的政治捐款数额加以限制，例如规定个人捐款每年不得超过2000万日元，企业或团体每年的政治捐款不得超过 1亿日元等。但向一般政治团体的捐款就没有数额的限制，而且其数额不超过100 万日元时也无需向主管机构申报，因而仍然为秘密捐款者提供了方便，并降低了政治资金的透明度。除此之外，政治家还另辟途径，利用各种名义（如出版书籍、任职纪念等）举行招待会，通过出售入场券以募集政治资金、甚至接受企业未上市股票谋取暴利等。 更为严重的是，《政治资金限制法》并未对一般性政治捐款与附带条件性政治捐款作出明确区别，而是将政治资金一概视为“维护自由主义经济所必需的经费”、“国民希望民主政治健全发展而提供的净财”，日本《刑法》第197 条的收贿罪也不适用于没有“职务权限”的政治家，因而使许多违法乱纪的国会议员可以逃避法律的制裁，充其量最多只是因违犯《政治资金限制法》而受到极轻的惩罚。例如东京佐川快件公司为获得其业务的发展（即利用国会议员向行政机构施加压力，为该公司在其他地区开展业务提供方便）先后向国会议员或政党秘密提供了上千亿日元的政治资金，其中自民党副总裁金丸信一人就暗中接受了5 亿日元的捐款。尽管如此，金丸信的行为并未构成收贿罪，只是违犯了《政治资金限制法》中有关政治资金必须申报的规定而被罚款20万日元了事。 1993年曝光的大型综合建筑公司行贿案更是反映了利益集团与政治家、官僚之间利益交换的“金权政治”本质。实施积极财政、即通过国家预算投资基础设施建设一直是日本政府推动经济发展的主要措施，每年的公共事业费高达数十万亿日元左右，以致于整个日本被称做为“土木建筑国家”。从政治角度看，这也是执政党维持政权的最佳途径之一，因为执政党政治家将政府大型建筑项目引导到自己的选区，不仅为选区带来巨大利益，更重要的是，有关建筑业团体为承包这些有利可图的国家投资项目，除向政治家提供政治资金外，还动员建筑公司所属员工在选举时支持有关政治家，特别是在1994年以前为保障工程质量而实施指名投标的制度时更是如此，因为建筑公司为加入到投标行列中去就需要向政治家、官僚行贿。1993年自民党前副总裁、前众议院议员金丸信因违犯所得税法被捕，检察当局从其在山梨县家乡的住宅中搜出价值68亿日元的现金、证券及黄金（大多为建筑公司的行贿资金），偷漏税总额达10多亿日元，大型综合建筑公司行贿案由此曝光。涉嫌该案的国会议员除金丸信外，还有前自民党干事长小泽一郎、自民党派系领袖三冢博、前首相竹下登、前副首相渡边美智雄以及前建设大臣中村喜四郎等（中村因拒绝检察当局的传唤而被捕）。另外，宫城县知事、茨城县知事、仙台市长以及多名大型综合建筑公司的社长、副社长也被捕。可以说，由该案引起的社会批判舆论是导致自民党政权倒台的主要因素之一。 第四，压力政治容易造成局部利益的泛滥。70年代以后，由于利益集团积极参与政治过程、政策专家型国会议员的出现以及经济低速增长带来各行政部门的对立，遂在不同政策领域出现了由利益集团、国会议员和行政官僚组成的“三角同盟”式的“次级政府”。这种维护共同利益的三角同盟实现上是一种利益交换关系，即利益集团向国会议员提供选票和政治资金，并提出更多的利益要求；国会议员为巩固自己的选举地盘，除在制定政策时照顾到有关社会团体的利益外，还利用职权向行政机构施加影响，为有关团体争取更多的政府补助金和公共事业建设费；而政府省厅为维持各自的权限也需要国会议员的支持，为退休后能到民间企业、特别是大企业任职又迫使他们不得不考虑利益集团的要求。 重要的是，诸如由工商业团体——通产省——工商族议员、农业团体——农林省——农林族议员、运输业团体——运输省——运输族议员、建筑业团体——建设省——建设族议员、教育团体——文部省——文教族议员、国防产业——防卫厅——国防族议员等三者组成的“次级政府”使政策领域割据化，他们对局部利益的追求所带来的“预算战争”不仅使政府的财政状况进一部恶化——1986年时政府国债余额高达140 万亿日元，超过国民生产总值的40％，（9） 而且也难以形成体现国家整体利益的政策。例如由“日本建筑业团体联合会”、“全国建设业协会”等建筑业团体、建设省、建设族议员组成的统一战线使政府预算中的公共事业费即使在经济低速增长时期也不断增加，结果出现了许多利用价值不大的水坝、港湾、道路、工业用地等，例如费工耗时的长良川河口堰工程、东北地方的新干线（某些车站“只听到青蛙声”）、北海道的高速公路（被称做“只有野鸭子的公路”）等；由“农协”、农林省、农林族议员组成的统一战线虽然成功地延缓了开放国内农产品市场的步伐，但因此却遭到美国方面的不断抨击，而且也束缚了日本在亚太经济合作组织（OPEC）中的主动性和主导地位；由流通业团体、通产省、工商族议员的统一战线以及由汽车修理业团体、运输省、运输族议员组成的统一战线虽然保住了保护中小流通业利益的《大规模零售店法》和传统的车检制度，但由此造成的国内市场封闭性是日美贸易磨擦不断加剧的主要原因之一，等等。 另外，随着国际经济合作的日益频繁及其必要性的日益加剧，以“放宽政府限制”和“地方分权”为中心的行政改革也提上议事日程。换句话说，以“行政指导”为代表的政府控制经济的发展模式在今天已失去其存在的社会基础，但行政机构在有关利益集团（既得利益的团体反对放宽限制，例如电气通讯业团体为保持国内市场价格甚至要求邮政省给予行政指导）和国会议员集团的支持下，对其改革持消极态度，甚至拒绝出席政府咨询机构行政改革审议会有关特殊法人改革的听证会。（10）尤其在政局不断动荡、国会议员在因尚未适应新选举制度而自顾不暇的状况下，通过打破利益集团、国会议员、行政官僚组成的三角同盟关系来达到行政改革的目标尚需时间。 （1） 〖日〗迁中丰《利益集团》，中文版，经济日报出版社1989年版，第109页。 （2） 〖日〗日中经济协会编《日中贸易新发展中的诸问题》，1976年版，第13页。 （3） 详见拙文《日本的压力集团——医师会》，载《日本问题资料》1989年第6期。 （4） 详见拙文《日本的压力集团——农协》，载《日本问题资料》1989年第5期。 （5） 〖日〗绪方贞子《日本对外政策决定过程与财界》，载细谷千博等编《对外政策决 定过程的日美比较》，东京大学出版会1977年版，第221页。 （6） 〖日〗《读卖新闻》1995年12月17日。 （7） 〖日〗日本广播协会舆论调查所《图说战后舆论史》，日本广播协会1982年版，第 145页。 （8） 〖日〗《朝日新闻》1996年3月12日。 （9） 〖日〗依田博等《政治》，有斐阁1988年版，第184页。 （10）〖日〗大宅映子《政府审议会的常识与非常识》，载《中央公论》1996年第5期， 第58页。 |